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LAVAGEM DE DINHEIRO

RESUMO

O crime de lavagem de dinheiro não existe por si só, ele é sempre decorrente de um crime antecedente, habitualmente vinculado ao crime organizado. O crime organizado transnacional tornou-se uma preocupação frequente de países e de órgãos específicos, como a ONU. Para o combate ao crime organizado é necessário a cooperação mútua e forte entre Estados. Os países devem criminalizar a lavagem de dinheiro. O GAFI é o principal órgão mundial referência no combate e prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo, principalmente após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001. Através de suas 40 recomendações, defini padrões internacionais a serem adotados pelos países signatários. A cooperação internacional seja legal, investigatória, de inteligência e em demais esferas é imprescindível para o combate ao crime. A comunicação oficial ocorre através das Unidades de Inteligência Financeiras, no Brasil representado pelo COAF. Há três principais e conhecidos acordos quando o assunto possui alguma relação com o combate ao crime de lavagem de dinheiro: a Convenção de Viena de 1988 com principal objetivo a cooperação dos Estados no combate ao tráfico internacional de drogas; a Convenção de Palermo de 2000 que ampliou o escopo para combate ao crime organizado no geral, bem como aumento do rol de crimes antecedentes; e por fim a Convenção de Mérida de 2003 com seu objetivo principal de combate à corrupção, a qual dedicou um capítulo inteiro sobre a lavagem de dinheiro, tornando-o crime autônomo.

Palavras     chave:       Lavagem      de      Dinheiro.       Financiamento     ao       Terrorismo.

Cooperação Internacional. Acordos Internacionais. GAFI.

ABSTRACT

The crime of money laundering does not exist by itself, it is always due to an antecedent crime, usually linked to organized crime. Transnational organized crime has become a frequent concern of specific countries and bodies, such as the UN. The fight against organized crime requires strong and mutual cooperation between States. Countries should criminalize money laundering. The FATF is the leading global benchmarking body in combating and preventing money laundering and terrorist financing, especially after the terrorist attacks of September 11, 2001. Through its 40 recommendations, it set international standards to be adopted by the signatory countries. International cooperation is legal, investigative, intelligence and in other spheres is essential for the fight against crime. The official communication occurs through the Financial Intelligence Units, in Brazil represented by COAF. There are three main and well-known agreements when the subject has some relation with the fight against the crime of moneylaundering: the Vienna Convention of 1988 with the main objective the cooperation of the States in the fight against the international traffic of drugs; the 2000 Palermo Convention, which broadened the scope of the fight against organized crime in general, as well as increasing the role of prior crimes; and finally the 2003 Mérida Convention with its main objective of fighting corruption, which dedicated a whole chapter on money laundering, making it an autonomous crime.

Keywords: Money Laundering.  Financing to Terrorism.  International  cooperation.

International Agreements. FATF.

  1. INTRODUÇÃO

O  crime   de  lavagem   de  dinheiro   afeta  economias,   sociedades, sustenta   o  crime organizado, propicia formas de financiamento para atos terroristas e abala o sistema financeiro – seu impacto pode ser catastrófico e sua internacionalização é uma consequência natural. O crime ultrapassa fronteiras, e naturalmente se faz necessário uma forte cooperação internacional entre Estados. O crime organizado fatura bilhões de dólares por ano através de ilícitos que vão do tráfico de drogas à pirataria cibernética. A ameaça é real e a tratativa através do combate e prevenção à lavagem de dinheiro e a corrupção, por meio de medidas mais duras e punitivas, faz parte do rol de ações necessárias de aplicação a nível global.

As consequências econômicas, sociais e de segurança agravadas pelo delito de lavagem de dinheiro podem afetar qualquer Estado, no entanto, são os países emergentes (com sistemas financeiros e/ou legais enfraquecidos) que mais sentem os efeitos da corrupção.

  • inegável que a lavagem de dinheiro contribui diretamente para a sustentação do crime organizado, especialmente considerando que suas etapas objetivam dificultar o rastreamento e identificação dos envolvidos. Considerando sua relevância no ciclo do crime organizado, é natural que o tema se torne preocupação global, de diferentes órgãos e em diferentes esferas. Quanto mais propício o ambiente está à lavagem de dinheiro, maior o incentivo á obtenção de lucros através de atividades criminosas. Algumas das vulnerabilidades que propiciam o crescimento do crime organizado: limitada tipificação dos crimes antecedentes; ausência de leis específicas, penalidades moderadas, rol limitado de obrigatoriedade de reportes (instituições financeiras e classes profissionais, por exemplo), dificuldade de confisco de bens e bloqueio de ativos são alguns dos exemplos.

O GAFI é o principal organismo internacional relação à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento ao Terrorismo: responsável pelo combate e prevenção destes crimes, opera basicamente através de suas recomendações que formulam um padrão internacional a ser implantado pelos países signatários. Atualmente, o GAFI possui 40 recomendações vigentes.

A ONU e outras organizações internacionais relatam abertamente sua preocupação com as proporções e consequências do crime organizado transnacional. O combate e prevenção através de medidas mais duras ao crime é uma urgência e precisa ser fortalecida. Um dos meios para estas ações está através da cooperação internacional entre países, através de seus sistemas legais, da comunicação entre suas unidades de inteligência financeira ou através de acordos formalmente firmado entre Estados.

Há três principais e conhecidos acordos quando o assunto é combate ao crime de lavagem de dinheiro: a Convenção das Organizações das Nações Unidas contra o Tráfico de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, conhecida como Convenção de Viena de 1988, tinha como principal objetivo a cooperação dos Estados no combate ao tráfico internacional de drogas; a Convenção contra o Crime Organizado Transnacional das Nações Unidas, conhecida como Convenção de Palermo de 2000, ampliou o escopo para combate ao crime organizado no geral, bem como aumento do rol de crimes antecedentes; e por fim a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, conhecida como Convenção de Mérida de 2003, possuía como objetivo principal focar esforços no combate à corrupção, e dedicou um capítulo inteiro sobre a lavagem de dinheiro, tornando-o crime autônomo.

Objetiva-se com esta pesquisa identificar a influência das convenções supracitadas na atual estrutura de combate e prevenção do crime de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, tanto a nível nacional como transnacional.

O delito de lavagem de dinheiro somente existe devido um crime antecessor – o “real” delito – que habitualmente se origina do crime organizado e suas ramificações (tráfico de drogas, de armas, de recursos naturais, corrupção, terrorismo, cartéis e outros). No capítulo a seguir será abordado em detalhes a tipificação do delito de lavagem de dinheiro, bem como contexto histórico da lavagem de dinheiro e seu processo operacional.

2   FUNDAMENTAÇÃO  TEÓRICA

2.1 Crime de Lavagem de Dinheiro

Lavagem de dinheiro – ou Branqueamento de Capitais como também é conhecido – se resume basicamente no processo de tornar recursos financeiros provenientes de atividades ilícitas com aparência de “limpo” (supostamente de origem lícita). Este processo se resume no ato de dissimular sua origem ilícita em recursos que poderão ser utilizados para atividades legais ou novas atividades ilícitas.

A Convenção de Palermo (Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional) de 2000 define lavagem de dinheiro como sendo:

A conversão ou transferência de bens, quando quem o faz tem conhecimento de que esses bens são produto do crime, com o propósito de ocultar ou dissimular a origem ilícita dos bens ou ajudar qualquer pessoa envolvida na prática da infração principal a furtar-se às consequências jurídicas dos seus atos.

O surgimento da lavagem de dinheiro, pelo contexto histórico mais conhecido, surge nos Estados Unidos por demanda das máfias locais do século XX. O start para o nascimento do crime tem relação com a “Lei Seca” vigente na época, que proibia a fabricação e a comercialização de bebidas alcoólicas. Na década de 20, o comércio ilegal de bebidas já movimentava milhões de dólares. O famoso mafioso Al Capone assumiu o comando do crime organizado da cidade de Chicago, nos EUA. Com a revogação da lei,

  • crime organizado se reestruturou e concentrou esforços na exploração de jogos e tráfico de substâncias entorpecentes.

O termo “lavagem de dinheiro” (expressão Money laundering) teria tido sua origem nos Estados Unidos com o uso – pelas máfias da época– de empresas de fachadas para movimentação dos recursos obtidos de atividades ilícitas, empresas estas como, por exemplo, lavanderias de roupas. A correlação entre o ramo escolhido e sua finalidade traduz a real intenção do delito e surgimento da expressão que permanece em utilização.

Há também relatos históricos que apontam a Itália como percursor do delito, com destaque para a máfia local conhecida como “Brigadas Vermelhas” após o sequestro e extorsão de um político do alto escalão da época.

O processo de lavagem de dinheiro se estrutura basicamente por três etapas – três fases do ciclo – compostas por complexas transações com objetivo de dificultar o princípio básico do combate a este crime, o conhecido termo “siga o dinheiro”. Tornando as operações complexas, torna-se mais complicado identificar as origens dos recursos e os envolvidos nos delitos.

A primeira fase deste processo, a colocação, objetiva integrar o dinheiro ilícito ao sistema financeiro formal. É a etapa onde há maior chance de detectar a lavagem de dinheiro e habitualmente se configura pela realização de depósitos em contas corrente, compras de produtos e serviços financeiros, compra de bens (imóveis, ouro, pedras preciosas e obras de arte) sem uma justificativa econômica ou de forma suspeita. A segunda etapa do processo de lavagem de dinheiro, a ocultação, objetiva confundir o rastreamento dos valores previamente inseridos no sistema financeiro através de operações múltiplas. Habitualmente esta etapa se caracteriza por meio de transferências entre contas, entre empresas, através de “contas fantasmas”2 ou de “laranjas”3. Por fim, depois de inserido e manipulado de forma segregada

  • normalmente mistura-se dinheiro “limpo” ao dinheiro “sujo” a fim de dificultar o rastreamento – o dinheiro aparentemente “limpo” volta a integrar a economia através de operações comerciais regulares. Esta última etapa é conhecida por integração. Quanto mais rápido o recurso se movimenta através das etapas, mais difícil distinguir recursos legais de ilegais.

Entre as recomendações do GAFI, a terceira (2012, p. 11) recomenda:

Os países deveriam criminalizar a lavagem de dinheiro com base na Convenção de Viena e na Convenção de Palermo. Os países deveram aplicar o crime de lavagem de dinheiro a todos os crimes graves, de maneira a incluir a maior quantidade possível de crimes antecedentes.

A recomendação do GAFI reforça a necessidade dos países em criminalizarem a lavagem de dinheiro derivada de crimes graves, ou até mesmo de todos os crimes previstos no código penal. O crime de lavagem de dinheiro deveria estender-se a todos os tipos de propriedade ou recurso (independente de valor) que direta ou indiretamente seja originado de ilícito. Outro ponto fortalecido pela terceira recomendação do GAFI em suas notas explicativas é o de que o crime antecedente deve considerar condutas e acontecimentos em outros países (onde se constitua o crime), alinhando-se com o principio da cooperação internacional no combate e prevenção ao supracitado delito.

2.2 Crime de Financiamento ao Terrorismo

O crime de financiamento ao terrorismo entrou no escopo do GAFI após os conhecidos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, nos EUA. Membros do G-7 – formado pelas sete principais economias do mundo – reuniram-se em outubro do mesmo ano para debater sobre o tema e solicitaram ao GAFI ações focadas no combate ao financiamento do terrorismo. Este encontro incentivou que todos os países congelassem contas bancárias e bens de terroristas conhecidos. Após este encontro, em outubro do mesmo ano, foram publicadas as nove recomendações especiais do GAFI com foco no combate ao terrorismo. Posteriormente, estas recomendações foram incorporadas as atuais 40 recomendações vigentes.

Apesar de tratados de forma muito similar e habitualmente em conjunto, a principal diferença entre a lavagem de dinheiro e o financiamento ao terrorismo está na origem dos recursos. Na lavagem de dinheiro a origem do curso sempre provirá de alguma atividade ilícita e sua operacionalização focará em ocultar os envolvidos no crime antecedente. Já no crime de financiamento ao terrorismo, não necessariamente o recurso virá de atividade ilícita. Pode haver financiamento legítimo, o que torna ainda mais difícil questões jurídicas e aplicações de medidas punitivas. Neste ponto, o principal objetivo durante a operacionalização da atividade será ocultar o origem dos recursos, com intuito que as intenções dos envolvidos não sejam identificadas. Os valores geralmente são usados para cobrir despesas operacionais dos envolvidos (não somente o financiamento do ato terrorista em si).

O atentado de 11 de setembro de 2001 foi o principal inspirador para o desenvolvimento das recomendações do GAFI sobre o tema. Os delegados envolvidos nas investigações analisaram todo o fluxo dos recursos financeiros da origem até a efetivação do atentado, sendo este o principal case de estudo prático sobre o tema.

2.3 Conceito de tratados/acordos internacionais

Podemos conceituar tratados internacionais fundamentado na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969. Em seu artigo 2º, define-se acordo internacional quando o mesmo é escrito e homologado entre Estados, respeitando-se diretrizes e regulamentações do Direito Internacional.

O tratado surge a partir da necessidade em comum dos Estados que através de acordos formais estreitam relação de interesse formal. Trata-se da celebração de um acordo através de ato solene e mútuo consentimento, seguido de processos formais conferindo legalidade ao mesmo.

Mazzuoli (2014) discorre sobre as fases dos tratados:

este momento, cabe estudar o que se chama de fases internacionais da celebração de tratados, que são levadas a cabo (sempre) pelo governo dos Estados, ou seja, pelo Poder Executivo. Tais fases internacionais desdobram-se (a) na formação do texto e (b) na expressão do consentimento. A primeira (formação do texto) é composta pelas negociações, pela adoção do texto e sua autenticação. Tudo o que vier acontecer para além desses atos já integra o momento conhecido pela expressão do consentimento, composto pelos atos da assinatura, da ratificação e, eventualmente, da adesão. além desses atos já integra o momento conhecido pela expressão do consentimento, composto pelos atos da assinatura, da ratificação e, eventualmente, da adesão.

3   COMBATE E PREVENÇÃO AO CRIME ORGANIZADO E À CORRUPÇÃO

3.1   ONU – Preocupação Global

A ONU (Organização das Nações Unidas) é uma organização intergovernamental criada para cumprir seu principal objetivo: a cooperação internacional para manter a paz e segurança mundial. Sua fundação é de 1945 e o grupo era composto por 51 países empenhados na preservação da paz através da cooperação coletiva – atualmente são 193 países filiados. A criação deste organismo ocorreu após o término da Segunda Guerra Mundial. Estados uniram-se na intenção de evitar outro conflito de tal proporção. Conforme o organismo se fortaleceu, ampliou-se o rol de seus objetivos, que abrange desde a segurança e paz mundial até ajuda humanitária em casos de desastres (naturais, de conflitos, econômicos).

O combate e prevenção ao crime organizado e à corrupção faz parte dos principais objetivos da ONU, que relata preocupação com o crescimento e fortalecimento do crime organizado e da corrupção, à nível global. A lavagem de dinheiro, o financiamento ao terrorismo e o financiamento da proliferação de armas de destruição em massa (ADM) são graves ameaças à segurança mundial e naturalmente torna-se foco de preocupação deste importante organismo.

Após os atentados terroristas de 2001, ainda no mesmo ano, a ONU divulgou a Resolução nº 1373 com a exigência de que os países membros adotassem medidas com foco no combate ao terrorismo. Formado por 15 membros do Conselho de Segurança da ONU, este comitê monitora as disposições da resolução, que tem como objetivo auxiliar os países membros nas ações de combate ao financiamento do terrorismo. As medidas previstas na resolução reforçam a necessidade de aplicação de regulamentos específicos, bem como estabelece que todos os países que compõe o grupo devem prestar assistência entre si, sejam elas jurídicas ou em nível de investigações. Fortalece a união das nações em prol do combate aos crimes e ações que afetem a paz mundial, de alguma forma.

O escritório da ONU – UNODC (Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime) através do Programa Global de Combate e Prevenção e à Lavagem de Dinheiro (PGML), provê assistência técnica aos países-membros no combate e prevenção à lavagem de dinheiro, através da definição estratégias, na introdução de leis, no incentivo e desenvolvimento de mecanismos de combates.

Desde 1990, o UNODC atua no Brasil, apoiando o governo na execução das obrigações que assumiu ao sancionar as Convenções da ONU sobre Controle de Drogas; contra o Crime Organizado Transnacional e da Convenção da ONU sobre Corrupção, além do cumprimento das recomendações do GAFI contra o combate ao financiamento do terrorismo.

O combate às drogas, a internacionalização das organizações criminosas e o delito de lavagem de dinheiro há muito tem preocupado os países membros da ONU. Tal preocupação está traduzida em três convenções que constituíram a base para a criação de todo sistema internacional de combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo. Na sequência, será examinada cada uma destas convenções.

3.2 Acordos internacionais

O combate e prevenção à lavagem de dinheiro é tema frequente de pactos e de documentos internacionais. Nesta pesquisa serão estudados os três dos principais acordos internacionais com relação direta ao crime de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. Para melhor entendimento, faz-se necessário esclarecer o significado das prerrogativas dos membros da ONU em relação aos tratados e suas consequências internas:

  1. Aprovação do tratado ou convenção:

Aprovação por dois terços dos presentes e votantes. A adoção do texto de um tratado numa conferência internacional efetua-se pela maioria de dois terços dos Estados presentes e votantes, salvo se esses Estados, pela mesma maioria decidem aplicar regras diversas.

  1. Assinatura: é o ato que confere autenticidade ao tratado e deve ser assinado pelos países que participaram de sua elaboração no momento promulgação e posteriormente por países aderentes:

O texto de um tratado é considerado autêntico e definitivo:

  1. mediante o processo previsto no texto ou acordado pelos Estados que participam da sua elaboração; ou
  • na ausência de tal processo, pela assinatura, assinatura ad referendum ou rubrica, pelos representantes desses Estados, do texto do tratado ou da Ata Final da Conferência que incorporar o referido texto.

A Convenção de Viena de 1969 dispõe sobre o assunto:

Cоm efeito, a аѕѕіnаturа dо tеxtо trаduz-ѕе еm аtо іmроrtаntе na fаѕе de еlаbоrаçãо dе um tratado іntеrnасіоnаl роr gаrаntіr àѕ partes еnvоlvіdаѕ, a аutеntісіdаdе e a dеfіnіtіvіdаdе do texto рrоduzіdо, não ѕеndо admitida posterior modificação, ѕаlvо ѕе аѕ раrtеѕ асоrdаrеm nоvаmеntе ѕоbrе o caso. Cаѕо осоrrа reserva, o Eѕtаdо dеіxа dе асеіtаr uma оu várіаѕ саuѕаѕ dо trаtаdо.

  1. раrtе ԛuе assim рrосеdеr fіса dеѕоbrіgаdа реlо cumprimento dessas сláuѕulаѕ.

Quаndо оѕ соntrаtаntеѕ estão munіdоѕ dе рlеnоѕ роdеrеѕ, оu deles dispensados, é então o trаtаdо assinado. Sе não роѕѕuеm оѕ plenos poderes,

реrmіtе-ѕе ԛuе оѕ nеgосіаdоrеѕ rubrіԛuеm o texto аté ԛuе os mеѕmоѕ recebam оѕ plenos poderes e роѕѕаm assiná-lo. O lapso de tеmро еntrе a rubrіса e a аѕѕіnаturа, nеѕtе саѕо, é dе роuсаѕ ѕеmаnаѕ em média. Entretanto, nаdа impede ԛuе ѕеjа асоrdаdо que a rubrіса соnѕtіtuі a аѕѕіnаturа dо tratado. Imроrtаntе оbѕеrvаr ԛuе durante o реríоdо compreendido entre a adoção do tеxtо e a manifestação do соnѕеntіmеntо, o trаtаdо nãо obriga os Eѕtаdоѕ-partes. Entrеtаntо, a Cоnvеnçãо dе Viena dеtеrmіnа, еm ѕеu art. 18, ԛuе o Estado deve ѕе abster dа рrátіса dе аtоѕ que fruѕtrеm o оbjеtо e a finalidade dо tratado. É por mеіо da manifestação de соnѕеntіmеntо que o trаtаdо аtіngе ѕuа еfісáсіа jurídica. Em rеgrа, ѕãо as normas соnѕtіtuсіоnаіѕ dos раíѕеѕ que dеtеrmіnаm o рrосеdіmеntо іntеrnо ԛuе rеѕultаrá no consentimento dо Eѕtаdо.

  1. Ratificação: é o ato de conferir validade a assinatura do tratado, ou o ato de criação das previsões do tratado no conjunto de normas de um determinado país.

No Brasil a “Ratificação” tem efeito pela publicação de Decreto pelo Poder Executivo, após a aprovação/ aceitação do texto pelo Congresso. O Decreto N. 5687 de 31 de janeiro de2006 que instituiu a convenção de Mérida no Brasil dispõe:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confereo art. 84, inciso IV, da Constituição, e Considerando que o Congresso Nacional aprovou o texto da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, por meio do Decreto Legislativo nº 348, de 18 de maio de 2005;

Considerando que a Convenção entrou em vigor internacional, bem como para o Brasil, em 14 de dezembro de 2005.

A ratificação é considerada a fase mais importante do processo de conclusão dos tratados, pois confirma a assinatura e dá validade a ele. Ou seja, é o ato pelo qual a autoridade nacional competente informa às autoridades correspondentes dos Estados que um projeto de tratado foi aprovado e que o texto se torna obrigatório para o Estado. A ratificação é também o primeiro passo para a discussão do projeto de lei que irá dar efeito as diretrizes do tratado no ordenamento jurídico nacional. Vejam o exemplo da Convenção de Mérida, que gerou entre outras ações o projeto de lei que culminou na publicação da Lei n°12.846 /13 (Lei da Empresa Limpa).

Como veremos a seguir, em relação aos acordos analisados neste estudo, a ratificação dos tratados foi elevada: na Convenção de Viena que data de 1988, 83 países ratificaram o tratado entre os anos de 1988 e 1989; na Convenção de Palermo que data de 2000, 143 países ratificaram o tratado entre os anos de 2000 à 2002; e na Convenção de Mérida datada de 2003, 137 países ratificaram o tratado entre os anos de 2003 à 2005.

Os conceitos de “aceitação” e/ou “aprovação” de um tratado possuem a mesma implicação que a ratificação: promulgam a aceitação de um estado a ser obrigado por um tratado. A aceitação e/ou a aprovação podem ser usadas em vez da ratificação por características constitucionais internas de cada país.

O conceito de “Adesão” já é o ato pelo qual um estado aceita a oferta ou oportunidade de fazer parte de um tratado já negociado, assinado por outros estados e que habitualmente já está em vigor. Possui o mesmo resultado que a ratificação. Em relação aos acordos analisados neste estudo, a adesão aos tratados após a ratificação dos mesmos é intensa: na Convenção de Viena 93 países aderiram ao tratado entre os anos de 1990 e 2014; na Convenção de Palermo 43 países aderiram entre os anos de 2003 e 2017 e, na Convenção de Mérida 39 países aderiram ao tratado entre os anos de 2005 e 2019, sendo que os demais ratificaram.

Alguns países aderem aos tratados por sucessão – são países novos, derivados de antigos signatários. Em relação aos acordos analisados neste estudo, os países que sucedem as convenções foram: Convenção de Viena: Bósnia e Herzegovina, Croácia, República Tcheca, Montenegro, Sérvia, Eslováquia e Eslovênia; Convenção de Palermo: Montenegro; e na Convenção de Mérida: Montenegro.

A Convenção das Organizações das Nações Unidas contra o Tráfico de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, assinada em 1988 na Áustria, ficou conhecida como Convenção de Viena, tinha como principal objetivo a cooperação internacional contra o tráficointernacional de drogas. As consequências do tráfico de drogas são tão catastróficas que a necessidade de união global em prol de seu combate fez com estados reunissem para fortalecer ações de combate e penalização ao crime, e a criação da supracitada convenção tornou-se o terceiro pilar do sistema internacional de controle de drogas. Assinada em 1988, a convenção entrou em vigor em novembro de 1990, atualmente conta com a assinatura de 87 estados membros e a ratificação de 190 membros.

Dentre os assuntos abordados, discutiu-se a obrigação dos países participantes em criminalizar a lavagem de dinheiro oriunda do tráfico de drogas, a concepção de normas que facilitem a cooperação judicial, características de extradição, de confisco de bens provenientes do tráfico de entorpecentes, a obrigação dos países em criminalizar o crime de lavagem de dinheiro, entre outros. A convenção trouxe também uma preocupação humana e solicitou que os Estados membros criassem medidas efetivas nas áreas de tratamento e reabilitação de usuários de drogas.

De acordo com a UNODC:

Essa convenção fornece medidas abrangentes contra o tráfico de drogas, inclusive métodos contra a lavagem de dinheiro e o fortalecimento do controle de percussores químicos. Ela também fornece informações para uma cooperação internacional por meio, por exemplo, da extradição de traficantes de drogas, seu transporte e procedimentos de transferência.

Os países signatários da convenção se comprometem com a criminalização do tráfico de drogas e também da lavagem de dinheiro. O artigo III deste documento abrange a lavagem de dinheiro, que compõe a base de muitas leis nacionais promulgadas posteriormente, dentre elas o Decreto n° 154/1991 e a Lei n° 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro).

A Convenção de Viena foi a grande motivadora para a criação do Grupo de Ação Financeira – GAFI, em reunião do grupo das sete maiores economias mundial, dois anos após sua promulgação.

A Convenção contra o Crime Organizado Transnacional das Nações Unidas, sancionada e assinada pelos Estados membros em Palermo, na Itália, em dezembro de 2000, ficou conhecida como Convenção de Palermo. A convenção entrou em vigor em 2003. Este acordo internacional teve um importante avanço, ao focar esforços globais ao combate do crime organizado no geral, comprovando o compromisso da comunidade internacional neste desafio. Foi estabelecido também ampliação no rol de crime antecedente ao crime de lavagem de dinheiro, bem como definido a conceituação do delito. O nascimento desta convenção está atrelado à necessidade de harmonização de normas jurídicas contra o crime organizado, e é considerado o principal instrumento internacional na luta contra a criminalidade organizada transnacional.

A convenção é composta por três protocolos complementares com foco em áreas específicas do crime organizado, sendo eles: o Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças; o Protocolo contra o Contrabando de Migrantes por Terra, Mar e Ar; e o Protocolo contra a Fabricação e Tráfico Ilícito de Armas e Fogo, suas Peças e Componentes e Munições.

A Convenção de Palermo foi organizada a partir de 4 (quatro) fases: criminalização, cooperação internacional, cooperação técnica e implantação.

Na primeira fase foram deliberados sobre os conceitos e formas de delitos transnacionais. Na etapa de cooperação (internacional e técnica) abordarem-se assuntos referentes à troca de informações através das unidades de inteligência, programas de treinamentos e financiamento de atividades contra o crime organizado transnacional.

Por fim, na última etapa, criou-se o órgão chamado Conferência das Partes, que possui a função de monitoramento e fórum de ajuda aos países subdesenvolvidos na aplicação prática das metidas de combate ao crime. Esta convenção é adotada quase universalmente

A adoção deste acordo representa o compromisso de cada país membro na adoção de medidas preventivas e punitivas, que incluem adoção de termos de extradição, colaboração policial, assistência jurídica mútua, assistência e treinamentos técnicos em autoridades locais além da criminalização pela participação em grupo criminoso organizado, lavagem de dinheiro, financiamento do terrorismo, corrupção, obstrução da justiça, entre outros.

O Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) desempenha um papel de extrema importância como guardião da convenção, prestando apoio aos países na aplicação dos compromissos assumidos, integrar mandatos de justiça criminal e segurança relacionados no sistema das Nações Unidas e a requerer conscientização global do problema.

No Brasil, a Convenção de Palermo foi ratificada pelo Decreto n° 5.015 e 5.017, ambos em 2004, e influenciou significativamente a revisão da Lei n° 9.613/1999 através das alterações introduzidas pela Lei n° 12.683/2012, que amplia o rol de crimes antecedentes para o crime de lavagem de dinheiro e o fortalecimento da cooperação internacional o que tange ao crime organizado.

A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, assinada em 2003 pela ONU ficou conhecida como Convenção de Mérida. Seu objetivo principal a cooperação internacional contra a corrupção, e dedicou um capítulo completo sobre lavagem de dinheiro, eliminando o rol antecedente do delito e o tornando-o autônomo. O foco desta convenção é na corrupção como principal financiador de organizações criminosas.

O texto da presente convenção publicado pelo Escritório contra Drogas e Crime das

Nações Unidas (UNODC, p. 05) dispõe:

(…) Tendo presente que a prevenção e a erradicação da corrupção são responsabilidades de todos os Estados e que estes devem cooperar entre si, com o apoio e a participação de pessoas e grupos que não pertencem ao setor público, como a sociedade civil, as organizações não-governamentais e as organizações de base comunitárias, para que seus esforços neste âmbito sejam eficazes. (…)

Ainda no documento supracitado, em seu artigo 1 (p. 06) esclarece-se os principais objetivos do pacto internacional:

A finalidade da presente Convenção é:

  1. Promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e eficientemente a corrupção;
  • Promover, facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica na prevenção e na luta contra a corrupção, incluída a recuperação de ativos;
  • Promover a integridade, a obrigação de render contas e a devida gestão dos assuntos e dos bens públicos.

O texto deste da convenção talvez seja o mais longo e abrangente contra a corrupção, que consequentemente impacta no ciclo da lavagem de dinheiro. Composta por 71 (setenta e um) artigos e 8 (oito) capítulos:

  1. Disposições gerais II. Medidas preventivas

III. Penalização e aplicação da lei IV. Cooperação internacional V. Recuperação de ativos

VI. Assistência técnica e intercâmbio de informações VII. Mecanismos de aplicação

VIII.  Disposições finais

Os itens abordados pela convenção requerem adaptações para o sistema legislativo e convenção de cada país. Esta convenção é provavelmente a mais importante no combate ao crime organizado e que reforça a necessidade do aprofundamento na cooperação entre os estados.

3.3 FATF/GAFI (Financial Action Task Force / Grupo de Ação Financeira)

Quando se aborda a necessidade de combate e prevenção ao crime de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo naturalmente o principal órgão de referência é o GAFI – Grupo de Ação Financeira. Agencia intergovernamental criada em 1989 em Paris,

durante reunião de cúpula do G-7, é a principal entidade internacional e de referência ao tema.

  • responsável por: difundir a mensagem de combate e prevenção à lavagem de dinheiro à nível global, promover ações e definir padrão internacional para a efetiva implantação de medidas, sejam elas regulatórias, legais ou operacionais, para o combate aos crimes de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. O GAFI é o elaborador global de recomendações no combate a estas ameaças. Os padrões internacionais atualmente são adotados por mais de 180 países, que operam em cooperação interacional por meio de uma rede global de organizações regionais.

O GAFI, através de suas tipologias, conseguiu comprovar de que a lavagem de dinheiro não ocorre somente através de dinheiro, mas que também é possível o processo de lavagem de dinheiro através de qualquer meio ou atividade comercial, como compra de bens, pedras preciosas, obras de artes, produtos financeiros, entre outros.

O GAFI é formado por 34 países membros, sendo eles: Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil, Canadá, China, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hong Kong (China), Islândia, Índia, Irlanda, Itália, Japão, Coréia, Luxemburgo, Malásia, México, Reino dos Países Baixos, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Rússia, Cingapura, África do Sul, Espanha, Suécia, Suíça, Peru, Reino Unido e Estados Unidos.

O Banco Mundial e o Fundo Monetário Nacional (FMI) reconhecem as recomendações do GAFI como padrão internacional de combate e prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo. Os três órgãos alinharam a metodologia à ser aplicada na avaliação do cumprimento das recomendações. O trabalho em conjunto destas três organizações objetiva estimular os países a possuírem leis e procedimentos eficientes no combate e prevenção à lavagem de dinheiro dos países-membro do GAFI/FATF.

Desde sua criação, seu foco está na definição de regras, da confirmação do cumprimento eficaz destas regras, e na identificação de ameaças relacionadas à lavagem de dinheiro e do financiamento ao terrorismo.

Apesar de não ter poder de aplicar penalidades (multas) nos países que falharem ou não cumprirem suas recomendações, o GAFI opera de forma a “constranger” os países não-cooperativos e até mesmo suspender a associação do país ao órgão. Como exemplo desta postura do GAFI de “pressão entre os pares”, em 1996 o órgão expôs a Turquia por não considerar em sua legislação interna a lavagem de dinheiro como crime, da seguinte forma: o órgão expediu um alerta às instituições financeiras mundiais para que controlassem as relações comerciais e operacionais com pessoas físicas e jurídicas do país devido ausência de controles de lavagem de dinheiro. Esta ação fez com que a Turquia promulgasse sua lei de combate e prevenção à lavagem de dinheiro no mês seguinte.

Além disto, o GAFI elaborou um método de identificação dos pontos fracos dos países em seus sistemas de combate e prevenção, e que de alguma forma atrapalham a cooperação internacional – em 2000 o órgão publicou um relatório sobre países não cooperativos onde identificam práticas que prejudicam a cooperação internacional. Em 2009,

  • próximo passo estava na identificação dos países com falhas em seus regimes de combate e prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo.

Como parte de sua revisão contínua do cumprimento das normas contra a lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, em 23 de fevereiro de 2019 o GAFI publicou uma relação atualizada de países com deficiência estratégicas, sendo eles: Etiópia, Iraque,

Sérvia, Sri Lanka, Síria, Trindade e Tobago, Tunísia, Vanuatu e Iêmen.

Estes países deverão desenvolver um plano de ação ao GAFI apresentando compromissos na regularização das falhas identificadas pelo órgão regulador. Cada país possui características específicas, e cada uma das acima listadas assumiram um compromisso político de alto nível formal, os quais foram aceitos pelo GAFI. As deficiências têm várias origens, desde deficiências na legislação até a ausência de regras específicas para o mercado financeiro e cassinos até aparelhamento das unidades de inteligência financeiras.

Ainda neste relatório, consta como jurisdição que não estão mais sujeitas ao processo de conformidade de LD/FT do GAFI o país Bósnia e Herzegovina.

No mesmo documento, o GAFI classifica a Coréia do Norte e o Irã como jurisdições de risco extremo e sujeitos ao processo de call on (advertência) com a notificação dos agentes internacionais para se absterem de atividades financeira nestes países. O GAFI apresenta forte preocupação com a Coréia do Norte também pela ameaça imposta pelo país relacionadas a proliferação de armas de destruição em massa (ADM) e seu financiamento. Em relação ao Irã, o país continua na relação do GAFI devido ao não cumprimento das ações assumidas com o órgão para tratativas de suas deficiências na estrutura de combate à LD/FT. O GAFI recomenda que seus membros adotem diligências reforçadas nas relações de negócios com o respectivo país.

O GAFI opera, basicamente, através de suas recomendações de padrões internacionais a serem implantados pelos países. Atualmente, são 40 recomendações vigentes. As 40 recomendações originais foram criadas em 1990 como iniciativa de combate ao uso indevido dos sistemas financeiros para lavagem de dinheiro proveniente do tráfico de drogas. Em 1996 passaram pela primeira revisão para atualização de modelos de ilícito, além de expandir o escopo para outros ilícitos, não somente o tráfico de drogas. Foram revisadas novamente

em 2003 e 2012 (vigente). Complementando as recomendações, há notas interpretativas no respectivo documento com a finalidade de esclarecer a aplicabilidade de recomendação específica.

Apesar das recomendações e suas notas interpretativas, o GAFI entende que cada país precisa adequar as recomendações de acordo com seus sistemas legais e financeiros – assim, a aplicação das recomendações não funciona de forma igualitária entre os estados. As Recomendações instituem normas mínimas de ação a serem implantadas internamente pelos países. É essencial que os países apliquem uma avaliação de risco no início do processo de combate e prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo.

As recomendações funcionam como estrutura básica para programas eficientes de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, e abordam desde o sistema de justiça até o sistema financeiro e sua regulação. Na imagem a seguir é possível identificar as categorias e subcategorias das recomendações, identificando a abrangência das recomendações. As sugestões do GAFI funcionam como uma espécie de roteiro para o mundo no diz respeito à implantação de controles – à nível global – no combate e prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo.

O atos terroristas de 2001 motivaram a criação de recomendações específicas relacionadas ao financiamento do terrorismo. Assim, em outubro do mesmo ano o GAFI elaborou (inicialmente oito, posteriormente expandidas para nove) as chamadas Recomendações Especiais sobre Financiamento do Terrorismo. Dentre as diferenças entre a lavagem de dinheiro e o financiamento ao terrorismo, está na origem dos recursos utilizados: por regra, os recursos destinados à lavagem de dinheiro são provenientes de atividades criminosas, enquanto no financiamento ao terrorismo pode se utilizar de recursos legítimos, sendo o foco dos financiadores dissimular a finalidade da utilização dos recursos e afastá-la de sua origem. O financiamento de atividades terroristas é realizado tanto através do
pagamento de despesas operacionais dos terroristas quanto da aquisição de materiais que serão utilizados os atentados.

Em 2012, as Recomendações Especiais do GAFI foram incorporadas às 40 recomendações gerais.

3.4         Brasil e COAF

O Brasil é signatário das recomendações do GAFI. Sua Unidade de Inteligência Financeira, o COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras) é vinculado ao Ministério da Fazenda e foi criado pela Lei nº 9.613/1998.

O COAF atua fortemente na fiscalização e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo, sendo suas principais atribuições o recebimento, exame e análise de ocorrências suspeitas de atividades ilícitas através do reporte obrigatório pelas instituições financeiras. Quando identificado fortes indícios de efetivação do delito, estão em sua jurisdição

  • comunicação as autoridades competentes pela instauração de processos cabíveis. Além disto, atua nos mecanismos de cooperação internacional e de troca de informações.

Na página do COAF disponível na internet, dispõe-se:

A cooperação e a troca de informações com as autoridades competentes são de grande importância para viabilizar ações rápidas e eficientes na prevenção e no combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.

O intercâmbio de informações é disciplinado pelo artigo 15 da Lei nº 9.613, de 1998: “O COAF comunicará às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta Lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito”.

(…)

Além das autoridades nacionais, o COAF realiza intercâmbio de informações também com as Unidades de Inteligência Financeira – UIF integrantes do Grupo de Egmont.

Para o intercâmbio, a UIF deve estar autorizada por lei a trocar informações de inteligência financeira com as congêneres estrangeiras e possuir salvaguardas adequadas — incluindo disposições de confidencialidade — para assegurar que as trocas de informações estejam de acordo com os princípios fundamentais, nacionais e internacionais, e em conformidade com as suas obrigações em matéria de proteção do sigilo do dado ou informação.

Aplicam-se ao intercâmbio com Unidades de Inteligência Financeira os mesmos requisitos exigidos para o intercâmbio com autoridades nacionais. Além desses, são também necessárias informações sobre a existência de relação entre a(s) pessoa(s), ou o caso suspeito, e o país alvo da solicitação. As informações trocadas entre as Unidades de Inteligência Financeira não podem ser divulgadas sem o consentimento prévio e formal da UIF requerida.

Resumidamente, a cooperação internacional no combate à lavagem de dinheiro é representada pelo papel do COAF no Grupo Egemont.

O Brasil tem atuado internamente através da promulgação de decretos e leis cujo objetivo é coibir tanto a lavagem de dinheiro, quanto o terrorismo e a corrupção. Em 1999 foi promulgada a Lei nº 9.613/99 (Lei de Prevenção à Lavagem de Dinheiro), cujo objetivo foi tipificar e tornar mais eficiente a penalização do crime de lavagem de dinheiro. Com o decorrer dos anos novas modalidades de lavagem de dinheiro foram surgindo, por isso em 2012 houve a necessidade de atualização na lei anterior, através da publicação da Lei n° 12.683/2012, que complementa e altera algumas informações da lei aprovada 14 anos antes.

Além desta, destaca-se citar a Lei nº 12.846/2013 (Lei da Empresa Limpa), mais conhecida como Lei Anticorrupção, e a Lei nº 13.260/2016, que vem sendo chamada de Lei Antiterrorismo.

Relacionado aos acordos internacionais, objeto principal de estudo deste estudo, o Brasil é signatário dos acordos internacionais citados. Através do Decreto nº 154/1991 o país aderiu à Convenção de Viena, assumindo formalmente o compromisso de tipificar penalmente o ilícito exercido que envolva bens, direitos ou valores oriundos do narcotráfico.

Em março de 2004, aderiu à Convenção de Palermo através do Decreto nº 5.015. O acordo entrou em vigor internacionalmente em 2003, e no Brasil em 28 de fevereiro de 2004, quando o país se comprometeu em promover a cooperação para prevenir e combater de forma eficaz o crime organizado transnacional.

Quanto à Convenção de Mérida assinada em outubro de 2003, entrou em vigor internacionalmente em 2005. O país ratificou a convenção através do Decreto nº 5.687 de 31 de janeiro de 2006.

3.5 Cooperação Internacional

A cooperação internacional é base para as disposições tanto do GAFI em suas recomendações, como da ONU. A partir do momento em que o crime organizado ultrapassou fronteiras e se internacionalizou, não haverá combate e prevenção sem a cooperação entre Estados, seja legal, investigatória, de inteligência, e nas demais esferas necessárias. Os países precisam disponibilizar, de forma rápida e efetiva, assistência jurídica mútua em relação às diligências e/ou investigações que envolvam evidências de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. Recomenda-se inclusive tempestividade no bloqueio de valores, confisco de valores e produto relacionado à atividade criminosa, além de extradição de criminosos. Reforça-se que o esforço mútuo deve ser ágil e amplo. Os países devem ratificar as convenções da ONU contra crimes significativos e o terrorismo. O compartilhamento de informações entre as unidades de inteligência financeira e para fins de investigação. Este compartilhamento deve ser livre, sendo que quando necessário pode ser usado como prova judicial (se solicitado por um juiz).

Um caminho importante para o sucesso da cooperação internacional está na comunicação entre as Unidades de Inteligências Financeiras (UIF) de cada país. Trata-se de uma forma oficial e incentivada de cooperação. Estas unidades habitualmente são chamadas de agências, responsáveis pela análise especializada de relatórios de operações suspeitas que são reportadas pelas instituições financeiras. Quando identificado indícios suspeitos em movimentações e fortes evidências de relação com alguma atividade ilícita, são as unidades de inteligência financeira – na esfera administrativa – as responsáveis pela comunicação oficial as autoridades na esfera investigativa/judicial – no Brasil representados pela polícia federal e Ministério Público.

Atualmente são mais de 100 unidades de inteligência financeira no mundo, que unidas, formam o Grupo de Egmont. Os membros do grupo – com intuito de incentivar a cooperação – publicaram o documento “Princípios de compartilhamento de informações entre as Unidades de Inteligência Financeira”, agrupado aos objetivos do grupo. O documento registra orientações e melhores práticas no compartilhamento de informações, que habitualmente é feita através do chamado “memorando de entendimentos”, modelo criado pelo grupo.

A corrupção também é foco de estudo envolvendo a prevenção à lavagem de dinheiro proposta pela ONU e demais organizações. A Convenção das Nações Unidas de 2003 objetiva “promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e eficientemente a corrupção” (2003, p. 06).

Ainda na Convenção de Mérida (2003, p. 04), dispõe sobre os motivos que levaram à criação do documento:

Preocupados, ainda, pelos casos de corrupção que penetram diversos setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporção importante dos recursos dos Estados e que ameaçam a estabilidade política e o desenvolvimento sustentável dos mesmos;

Convencidos de que a corrupção deixou de ser um problema local para converter-se em um fenômeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, faz-se necessária a cooperação internacional para preveni-la e lutar contra ela;

Convencidos, também, de que se requer um enfoque amplo e multidisciplinar para prevenir e combater eficazmente a corrupção.

Um dos principais capítulos deste documento trata especificamente da cooperação internacional (capítulo IV). Este capítulo abrange os aspectos de extradição, assistência judicial recíproca, aspectos prático de traslado de pessoas condenadas a cumprir pena, enfraquecimento de ações penais, cooperação em matéria de cumprimento da lei, investigações conjuntas bem como técnicas especiais de investigação.

Além da cooperação internacional, o GAFI acompanha países não-cooperativos, que sob sua análise, de alguma forma possuem controles inadequados ou até mesmo não colaboravam com as diligências globais no combate e prevenção ao crime de lavagem de dinheiro. O GAFI desenvolveu uma metodologia de análise própria, identificando pontos fracos de países em seus sistemas, que de alguma forma obstruíam a cooperação internacional no combate e prevenção aos crimes de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo.

4   CONCLUSÃO

Conforme verificamos, a preocupação da ONU e dos estados constituintes com o crime organizado transnacional é iminente. A lavagem de dinheiro é consequência natural do crime organizado e ações de combate e prevenção através da cooperação internacional são fundamentais para fortalecimento do sistema financeiro e manutenção da paz mundial.

As  convenções  de  Viena,  Palermo e  Mérida da  ONU  foram  fundamentais para a
formação da atual estrutura internacional de combate à lavagem de dinheiro, ao financiamento ao terrorismo e à corrupção. Após a promulgação da Convenção de Viena, as Nações Unidas através do grupo dos 7 (sete), determinou a criação do GAFI, como órgão intergovernamental responsável por promover ações e definir um padrão internacional para a efetiva implantação de medidas preventivas ao crime de Lavagem de Dinheiro. Suas recomendações vinculam os países signatários e aderentes a implementar a infraestrutura mínima e as melhores práticas para o enfrentamento do crime de Lavagem de Dinheiro e Financiamento ao Terrorismo.

Com base nas informações apresentadas neste trabalho e em especial das implicações relacionadas as Convenções de Viena, Palermo e Mérida, percebe-se a grande preocupação internacional com o combate ao crime de Lavagem de Dinheiro e Financiamento ao Terrorismo preocupação esta refletida através da criação e consolidação dos organismos internacionais de combate, à saber: o GAFI, as Unidades de Inteligência Financeira nacionais e o Grupo Egmont, A contribuição entre os organismos internacionais e a criação de normas de compartilhamento de informações que tem tornado possível a investigação mais eficiente de crimes transnacionais, como a corrupção, tráfico de drogas e terrorismo, através da eliminação de diversos “esconderijos de dinheiro” ou jurisdições com baixos controles e alto risco de Lavagem de Dinheiro, contribuindo, em última instância, com a condenação dos envolvidos, confisco de valores e redução da percepção de impunidade em todo o mundo.

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